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Autodeterminación | Leslie Cloud - 15 June 2011

Derecho a la libre determinación

De la progresiva consagración a nivel internacional del derecho a la libre determinación

Como principio político, el derecho de los pueblos a disponer de si mismos, constituye un pilar de los textos revolucionarios francés y norteamericanos del siglo XVIII. En virtud de dicho principio, se reconoce que cada pueblo dispone dela libertad y de la soberanía para elegir su propio régimen político. Después de la Primera Guerra Mundial, este principio es reafirmado como base del sistema internacional en los 14 Puntos del Presidente estadunidense Woodrow Wilson, el cual será retomado al final de la Segunda Guerra Mundial, al ser incorporado en el artículo 1° de la Carta de Naciones Unidas en 1945.

Frente a la persistencia de situaciones coloniales y a las crecientes reivindicaciones de descolonización en el mundo, la Asamblea General de Naciones Unidas votó, el 14 de diciembre del 1960, la Resolución 1514, conocida como “Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales”, la primera norma internacional que reconoce el derecho de todos los pueblos a la “libre determinación; en virtud de este derecho, determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural” (art. 2. de la Resolución). Dicha resolución circunscribe este derecho a las situaciones de subyugación, dominación o explotación extranjera (art. 1 de la Resolución) y excluye de su ámbito “todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país” (Art. 7).

Algunos años más tarde, este mismo derecho será consagrado en el Pacto Internacional sobre los derechos civiles y políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional sobre los derechos económicos, sociales y culturales (PIDESC), ambos adoptados por las Naciones Unidas en 1966. Tal como lo hacía la Resolución 1514 en 1960, estos instrumentos jurídicos vinculantes proclaman, en su artículo 1°el derecho de todos los pueblos a la libre determinación, en virtud del cual “establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”.

En virtud de la Resolución 1514 y de los dos pactos citados, considerando que los primeros pueblos colonizados y originarios de los territorios ocupados son los pueblos hoy llamados por el derecho internacional “indígenas”, parecería jurídicamente sostenible reconocer a estos pueblos sobrevivientes de estas historias coloniales, el derecho de todos los pueblos a la libre determinación. Sin embargo, la permanencia de una ideología colonialista jurídica global, propia del modernismo, ha imposibilitado la aplicación directa e inmediata de este principio a los pueblos indígenas, esgrimiendo dos argumentos principales.

Por una parte, la Resolución 1514, se aplicaba a los casos de subyugación, dominación y explotación extranjera, excluyendo la aplicación de este derecho a las situaciones que infringieran la integridad territorial y la intangibilidad de las fronteras. Esto, a pesar de que la secesión constituye solamente una de las formas de ejercicio del derecho a la autodeterminación y no la única.

Por otra parte, aun en la época de la redacción de los dos pactos mencionados, se consideraba que las colectividades indígenas no constituían pueblos como sujetos de derecho internacional. Esta misma teoría permitió a los Estados negar todo valor jurídico a los tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos celebrados entre los pueblos indígenas y las potencias coloniales sobre sus territorios.

Estas dos reservas justificaron la edificación de la distinción entre autodeterminación externa (que puede traducirse en la implementación de un Estado soberano e independiente, la libre asociación con o la integración en un Estado independiente) y autodeterminación interna, en el marco de las fronteras estatales, la cual sería solamente aplicable a las situaciones de dominación de pueblos indígenas y permitiría a cada pueblo determinar libremente su estatuto y régimen políticos (forma de autonomía). La libre determinación interviene también en materia económica (derecho de los pueblos a disponer libremente de sus riquezas y de sus recursos naturales, derecho a asegurar libremente su desarrollo económico) y en materia cultural y social.

Fruto de una corriente jurídica aún muy teñida de colonialismo, el Convenio 169 de la O.I.T., vendrá a ratificar el carácter interno de los derechos reconocidos a los pueblos indígenas, al precisar en su artículo primero, apartado3 que “la utilización del término «pueblos» en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional”.

La D.D.P.I.: la igualdad entre los pueblos indígenas y los demás pueblos y el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas

A pesar de que las reivindicaciones de los pueblos indígenas al respecto de su derecho a la libre determinación nunca han dejado de ser expresadas, éstas serán consideradas por el derecho internacional moderno solamente en 2007, con la adopción de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, (DDPI) después de 22 años de debates en el marco de dicha institución. Para los pueblos indígenas, el principal desafío de la Declaración, superado en el papel, era justamente el reconocimiento de su estatuto de pueblo sobre un pie de igualdad con los otros pueblos (art. 2) y del derecho a la libre determinación (art.3).

Como lo indicaba el informe Martínez Cobo: « la libre determinación, en sus distintas formas, es una pre-condición para que los pueblos indígenas puedan gozar de sus derechos fundamentales y determinar su futuro, conservando, desarrollando y transfiriendo su identidad étnica específica a las futuras generaciones » (1).

Citando a Marie Léger, “el derecho a la libre determinación es el primer derecho colectivo que permite ejercer todos los demás; es reconocido como atributo de todos los pueblos y está considerado como un instrumento esencial a la sobrevivencia y la integralidad de sus sociedades y culturas”(2).

Pilar de la DDPI, el derecho a la libre determinación, cuya esencia es la de “poder elegir”, se encuentra en el conjunto de sus disposiciones, además de estar expresamente formulado en sus artículos 3 y 4.

El derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas reconocido en la DDPI no se distingue del mismo derecho genérico reconocido en los dos Pactos de 1966. La Declaración interviene como recordatorio de este derecho; una contextualización de la situación particular de los pueblos indígenas. Dicho instrumento actúa a título reparador de las violaciones sistemáticas de este derecho sufridas por los pueblos indígenas y aceptadas a través de un consenso internacional.

Contraria a la lectura que algunos Estados quisieran dar a la Declaración, una interpretación de dicho instrumento a la luz de los principios generales del derecho internacional no permite confinar el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas más allá de los límites establecidos por el derecho internacional. La DDPI indica solamente que el derecho a la autonomía constituye una forma de ejercicio de este derecho (art. 4). A pesar de que el apartado 1 del artículo 46 podría intentar limitar el ejercicio del derecho a la libre determinación reconocido en la Declaración, su formulación queda neutralizada en el contexto enunciado por el artículo 37, apartado 2 del mismo texto. De esta manera, el ejercicio del derecho a la libre determinación, en definitiva, queda estrictamente sometido a los límites enunciados por el derecho internacional. Así, en palabras de Bartolomé Clavero, “actualmente, el orden internacional permite la independencia de pueblos o sectores de pueblos comprendidos dentro de fronteras de Estados cuando éstos cometen violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos y no dan muestra de disposición al reconocimiento, la reparación y la rectificación. Solamente en este caso tal opción sería internacionalmente viable”.

Se desprenden actualmente, en el contexto de los pueblos indígenas, varios escenarios de implementación del derecho a la libre determinación, principalmente bajo sus formas internas. Algunas constituciones reconocen expresamente este derecho, como es el caso de las del Estado plurinacional social de derecho comunitario de Bolivia de 2009 y la de los Estados Unidos Mexicanos de 2001; aunque esta última limita expresamente el ejercicio de este derecho en “un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional” (art. 2). Se conocen además distintos ejemplos importantes de implementación de regímenes de autonomía por pueblos indígenas: la creación de Nunavut en Canadá, de las Comarcas en Nicaragua, el estatuto de autonomía reforzada de Groenlandia, el reconocimiento de un territorio Navajo, etc.

En otros casos en los que el derecho nacional no reconoce expresamente este derecho y sus formas de ejercicio, muchas veces los pueblos o colectividades indígenas se han encargado de la implementación de uno o más aspectos de este derecho por otros medios: creación de escuelas indígenas autónomas, elaboración de estatutos jurídicos autónomos, de registros de estados civil indígenas, llamado a instituciones y sistemas jurídicos propios, formas de ejercicio de control territoriales, etc. En estos tiempos de gobernanza global compartida entre Estados, organizaciones internacionales, empresas trasnacionales, pueblos indígenas etc., el respecto a la libre determinación de los pueblos indígenas, depende de las acciones de cada uno de estos actores. Muchos conflictos han sido generados debido a las infracciones cometidas por empresas transnacionales en territorios indígenas, sobre todo relacionados con la explotación y contaminación de los recursos naturales que ahí se encuentran (bosques, minerales, gas, petróleo, esteros, ríos etc.). A este respecto, la Declaración establece la obligación general de los Estados de consultar de buena fe los pueblos indígenas y sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar toda medida legislativa o administrativa susceptible de afectar los pueblos indígenas, con el fin de obtener su consentimiento previo, libre e informado (art. 19 DDPA). La jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos y la DDPI, determinan que la obtención por parte de los Estados del consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas, es obligatoria si el proyecto contemplado prevé el traslado de poblaciones indígenas fuera de sus territorios (art. 10 DDPI), el almacenamiento y vertimiento de materiales peligrosos en tierras o territorios de los pueblos indígenas (art. 29 DDPI) y "cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio (indígena) (…)” (Saramaka c. Suriname, sentencia de 28 de noviembre de 2007, párrs. 133 y 134).

Uno de los principales desafíos de las investigaciones desarrolladas por SOGIP en los 5 continentes, consistirá en analizar el alcance, los mecanismos, las estrategias y límites de esta conquista del derecho a la libre determinación reveladas a nivel global, nacional y local, en términos de reconocimiento e implementación por el conjunto de los actores implicados y que intervienen en territorios indígenas, en contextos locales tan diversos. Se considerarán en particular la(s) interpretación(es) propia(s) del concepto de libre determinación por los pueblos indígenas.